MEMURLARIN KULLANIL(A)MAYAN TOPLU PAZARLIK VE GREV HAKLARI
Memur ve sözleşmeli personel statülerinde istihdam edilen kamu çalışanlarının yeni dönem toplu görüşme sürecinin öncesinde, 20 yılı aşkın süredir kullanılmayan ve kullandırılmayan toplu pazarlık ve grev haklarını hatırlamakta yarar var.
Öncelikle hatırlanması gereken, Anayasamızın 90. maddesinde yer alan düzenlemedir. 7 Mayıs 2004 tarihinde Anayasamızın 90. maddesine şu hüküm eklendi: “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.”
Diğer bir deyişle, Türkiye’nin 1932 yılından beri üyesi olduğu Uluslararası Çalışma Örgütü’nün (ILO) Türkiye tarafından onaylanmış Sözleşmeleri ile iç mevzuatımızın çelişmesi durumunda, ILO Sözleşmelerinin hükümleri “doğrudan uygulanır.” Çelişen durumlarda ILO Sözleşme hükümlerinin uygulanması, Anayasanın emredici hükmüdür.
Anayasamızın 90. maddesine yapılan eklemenin içeriğinin biraz açılmasında yarar vardır:
(a) Anayasamızdaki bu düzenleme, Türkiye’nin taraf olduğu tüm insan hakları sözleşmelerini kapsamaktadır. Diğer bir deyişle, Türkiye’nin onaylamış olduğu tüm ILO Sözleşmeleri bu kapsamdadır.
(b) Bu düzenleme, yasalarla sınırlı değildir. Anayasa’ya eklenen cümlede, “milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi” ifadesi yer almaktadır. Diğer bir deyişle, uluslararası antlaşmalarla yalnızca “kanun”un değil, bir bütün olarak “mevzuat”ın çelişmesi durumunda da bu uygulama zorunludur. Burada ortaya çıkan bir sorun, uluslararası antlaşma ile Anayasa’nın çelişmesi durumunda ortaya çıkmaktadır. Böyle bir durumda da uluslararası antlaşma uygulanmak zorundadır. Anayasanın kendisi de bir kanundur.
(c) Bu madde metninde yer alan “esas alınır” ifadesi, uluslararası sözleşmelerin ulusal hukuka üstün tutulduğu anlamına gelmektedir. Ancak, ulusal hukuk, uluslararası sözleşmeden daha ileri haklar tanıyorsa, ulusal hukuk uygulanacaktır. Aynı konuda farklı düzenleme yapan birden çok uluslararası sözleşme varsa, en ileri haklar getiren sözleşme uygulanmak zorundadır.
(ç) Bu düzenleme, yargıyı olduğu kadar yürütmeyi ve yasamayı da bağlamaktadır. Yargı organları bu genel ilkeye göre hareket etmelidir. Yargıçlar, taraflarca ileri sürülmese bile, kendiliklerinden uluslararası sözleşmeyi dikkate alarak karar vermelidir. Yürütme, karar verir ve uygularken, uluslararası sözleşmeye öncelik vermelidir. Yasama organı yeni bir yasa çıkarırken, uluslararası sözleşme ile çelişilmemesine dikkat etmelidir.
(d) Sözkonusu düzenleme, uluslararası denetim organlarının kararlarını da göz önüne almalıdır. Bu konu özellikle ILO Sözleşmeleri için son derece önemlidir. ILO Sözleşmeleri kısa metinlerdir ve özellikle son 75 yıllık dönemde önemli kararlarla yorumlanmış ve zenginleştirilmiştir. Öncelikle ILO Yönetim Kurulu tarafından kendi üyeleri arasından oluşturulan Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’nin ILO Yönetim Kurulu tarafından onaylanan kararları, Anayasa’nın 90. maddesindeki değişiklik sonrasında bağlayıcılık kazanmıştır. Aynı şekilde, ILO Yönetim Kurulu tarafından atanan 20 hukukçudan oluşan Uzmanlar Komitesi’nin kararları da bağlayıcıdır.
Sendikalaşma, toplu pazarlık ve grev hakkı konularında ILO Sözleşmeleri içinde iki Sözleşme ve bunlara dayalı olarak oluşturulan birinci derecede içtihatlar çok önemlidir.
ILO’nün 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkına ilişkin Sözleşmesi 1949 yılında kabul edildi ve Türkiye tarafından 1952 yılında onaylandı.
ILO’nün 87 sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendikalaşma Hakkının Korunması Sözleşmesi 1948 yılında kabul edildi ve Türkiye tarafından1993 yılında onaylandı.
ILO Sözleşmelerinin İngilizce ve Fransızca metinleri bağlayıcıdır. ILO Sözleşme ve Tavsiye Kararlarında, ücret karşılığında çalışan kişilerin “işçi”, “memur” veya “sözleşmeli personel” statülerinde çalıştırılmaları konusunda bir ayrım yapılmaz. Tüm ücretli çalışanlar ILO terminolojisinde “işçi”dir.
Kamu çalışanlarının haklarına ilişkin diğer bir Sözleşme, 1978 yılında kabul edilen ve Türkiye tarafından 1993 yılında onaylanan 151 No’lu Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmeti) Sözleşmesidir. Ancak bu Sözleşmenin 1. maddesi, “bu Sözleşme, diğer uluslararası çalışma Sözleşmelerindeki daha lehte hükümlerin kendilerine uygulanamaması durumunda kamu yetkilileri tarafından istihdam edilen tüm kişilere uygulanmaktadır” demektedir. Diğer bir deyişle, 98 sayılı Sözleşmenin kapsamı içindeki tüm kamu çalışanlarına 151 değil, 98 sayılı Sözleşme uygulanacaktır.
98 sayılı Sözleşmenin 6. maddesi, yalnızca devletin yönetiminde yer alan kamu görevlilerinin bu Sözleşmenin kapsamı dışında kaldığını belirtir. (“This Convention does not deal with the position of public servants engaged in the administration of the State, nor shall it be construed as prejudicing their rights or status in any way.”)
87 sayılı Sözleşmenin 9. maddesi de, bu Sözleşmeyle sağlanan güvencelerin silahlı kuvvetler ve polise ne ölçüde uygulanacağının ulusal yasalar ve düzenlemelerle belirleneceğini ifade etmektedir.
Buna göre, Türkiye’de ister “işçi”, ister “memur” veya “sözleşmeli personel” statülerinde istihdam edilsin, küçük bir kesim dışında tüm ücretli çalışanların temel sendikal hakları ILO Sözleşmeleri tarafından güvence altına alınmıştır. Bu konuda istisnalar, devletin yönetiminde yer alan kamu görevlileri, silahlı kuvvetler mensupları ve polislerdir.
Ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu, temel sendikal haklar konusunda, Türkiye tarafından onaylanmış ve Anayasanın 90. maddesi hükmü uyarınca “doğrudan uygulanırlık” kazanmış ILO Sözleşmeleriyle çelişmektedir. Bu konuların üst yargıya taşınması durumunda yüksek yargı organlarının kararları Anayasanın 90. maddesindeki emredici hükme uygun şekilde belirlenmektedir. 4688 sayılı Kanunun ilk biçiminde (Madde 15) yer alan sendikalaşma yasaklarının bir bölümü, bu yolla düzeltilmiştir (örneğin, askeri işyerlerinde çalışan sivil memurların ve TBMM ile milli saraylarda çalışanların sendikalaşma hakkı).
4688 sayılı Kanunda yer alan toplu görüşme hakkı, 98 sayılı Sözleşme ile temelden çelişmektedir. Özellikle kamu çalışanlarının grev hakkı konusundaki yasaklamalar da, Türkiye’nin onayladığı ve Anayasamızın emredici hükmü gereği “doğrudan uygulanırlık” kazandırdığı hakları tümüyle ortadan kaldırmaktadır.
Yürürlükteki Mevzuatımızda Kamu Çalışanlarının Grev Hakkını Yasaklayan Düzenlemeler
657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre, en geniş anlamıyla grev hakkını yasaklayan düzenlemeler aşağıda sunulmaktadır:
Toplu eylem ve hareketlerde bulunma yasağı:
Devlet memurlarının kamu hizmetlerini aksatacak şekilde memurluktan kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya görevlerine gelip de Devlet hizmetlerinin ve işlerinin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları yasaktır.
Grev yasağı:
Madde 27 – Devlet memurlarının greve karar vermeleri, grev tertiplemeleri, ilan etmeleri, bu yolda propaganda yapmaları yasaktır.
Devlet memurları, herhangi bir greve veya grev teşebbüsüne katılamaz, grevi destekleyemez veya teşvik edemezler.
Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacak fiil ve haller:
Madde 125
E - Devlet memurluğundan çıkarma : Bir daha Devlet memurluğuna atanmamak üzere memurluktan çıkarmaktır.
Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
a) İdeolojik veya siyasi amaçlarla kurumların huzur, sükûn ve çalışma düzenini bozmak, boykot, işgal, kamu hizmetlerinin yürütülmesini engelleme, işi yavaşlatma ve grev gibi eylemlere katılmak veya bu amaçlarla toplu olarak göreve gelmemek, bunları tahrik ve teşvik etmek veya yardımda bulunmak,
Sözleşmeli personele ilişkin 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname de bu konuda yasaklar içermektedir:
Grev Yasağı
Madde 14 –
Sözleşmeli personelin grev kararı vermesi, bu yolda propaganda yapması, herhangi bir greve veya grev teşebbüsüne katılması, grevi desteklemesi yahut teşvik etmesi yasaktır.
Toplu Eylem ve Hareketlerde Bulunma Yasağı
Madde 19 – Sözleşmeli personelin, teşebbüs veya bağlı ortaklığın hizmetlerini aksatacak şekilde kasıtlı olarak birlikte çekilmeleri veya görevlerine gelmemeleri veya göreve gelipte hizmetlerin yavaşlatılması veya aksatılması sonucunu doğuracak eylem ve hareketlerde bulunmaları, toplu olarak söz veya yazı ile müracaat ve şikayetleri yasaktır.
ILO Sözleşmelerine Göre Kamu Çalışanlarının Grev Hakkı
Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün 87 sayılı Örgütlenme Özgürlüğü ve Örgütlenme Hakkının Korunması Sözleşmesi'ni ve 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı İlkelerinin Uygulanması Sözleşmesi’ni onaylamıştır.
Bu iki Sözleşmenin metninde grev hakkı açıkça ifade edilmemektedir. Ancak, ILO’nun en yetkili organı olan Uluslararası Çalışma Konferansı’nın 1957 yılında kabul ettiği “Uluslararası Çalışma Örgütü Üyesi Devletlerde Sendika-Karşıtı Mevzuatın Kaldırılmasına İlişkin Karar”da, “işçilerin, grev hakkı da dahil olmak üzere, sendikal hakları etkili ve kısıtsız bir biçimde kullanmalarını güvence altına alacak yasaların kabul edilmesi” çağrısı yapılmaktadır. Uluslararası Çalışma Konferansı 1970 yılındaki toplantısında kabul edilen “Sendikal Haklar ve Bunların Medeni Özgürlüklerle İlişkisi Konusundaki Karar”da da, “diğerlerinin yanı sıra grev hakkına da özel önem vererek, en geniş anlamıyla sendikal haklara tam ve evrensel düzeyde saygının gösterilmesini sağlamak için” gerekli girişimlerde bulunması amacıyla, ILO Yönetim Kurulu’nun ILO Genel Müdürü’ne talimat vermesi öngörülüyordu. (Bernard Gernigon-Alberto Odero-Horacio Guido, ILO Principles Concerning the Right to Strike, International Labour Office, Geneva, 2000, s.7)
Uluslararası Çalışma Örgütü’nün iki önemli organı, Sözleşmelerin yorumlanması konusunda yetkilidir ve bu organların kararları, ILO Sözleşmelerini onaylayan ülkeler için bağlayıcıdır.
Birinci organ, ILO Yönetim Kurulu Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’dir. Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, ILO Yönetim Kurulu bünyesindeki 3 işçi, 3 işveren ve 3 hükümet temsilcisinden oluşan bir organdır. 1978 yılından beri bu Komite’nin başkanlığını ILO Yönetim Kurulu üyesi olmayan bağımsız bir kişi üstlenmektedir. Komite, bugüne kadarki tüm kararlarını oybirliğiyle almıştır. (Eric Gravel-Isabelle Duplessis-Bernard Gernigon, The Committee on Freedom of Association: Its Impact Over 50 Years, ILO, Geneva, 2001, s.11) Bu Komite’nin kararlarının özetleri belirli aralıklarla yayımlanmaktadır. Bu belgenin son güncelleşmiş biçimi 2018 yılında yayımlanmıştır (Freedom of Association, Compilation of Decisions of the Committee on Freedom of Association, Cenevre: ILO, 6th edition, 2018. Bu yazıda yer alan Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi kararları, aksi belirtilmedikçe, bu kitabın İngilizce metninden alınmıştır.)
Uluslararası Çalışma Örgütü'nün onaylanmış Sözleşmelere ilişkin gözlemler belirten ikinci önemli organı ise Standartların Uygulanması Konusunda Uzmanlar Komitesi’dir. Bu Komite, Uluslararası Çalışma Örgütü'nün Yönetim Kurulu tarafından atanan 20 tarafsız uzmandan oluşur.
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi ile Uzmanlar Komitesi arasında yakın bir işbirliği vardır. Her iki organ birçok kararında diğer organın kararlarına gönderme yapmaktadır. Bazı durumlarda iki organda birden görev alınması da söz konusudur. Örneğin, Uluslararası Adalet Divanı yargıçlarından ve 1961 yılından 1995 yılına kadar Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi başkanı olan Prof.Roberto Ago, 1979-1995 döneminde Uzmanlar Komitesi üyesi olarak da görev yapmıştır.
1951 yılında kurulan Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi 1952 yılından beri ve Uzmanlar Komitesi de 1959 yılından beri, grev hakkının, işçilerin (tüm ücretli çalışanların) ve örgütlerinin temel haklarından biri olduğunu belirten çeşitli kararlar kabul etmiştir.
Uluslararası Çalışma Örgütü Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, grev hakkının 87 sayılı Sözleşmenin ve genel olarak örgütlenme hakkının ayrılmaz bir parçası olduğu görüşündedir. Bu görüş, Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’ndeki işveren ve hükümet temsilcilerinin de olumlu oyuyla kabul edilmiştir: “Komite, daima, işçilerin ve örgütlerinin grev hakkını, ekonomik ve toplumsal çıkarlarını korumada meşru bir araç olarak kabul etmiştir.” (ILO, 2018, Par.752). Grev hakkı, işçilerin ve örgütlerinin ekonomik ve toplumsal çıkarlarını geliştirme ve korumada temel araçlarından biridir. (ILO, 2018, Par.753) “Grev hakkı, 87 sayılı Sözleşme tarafından korunan örgütlenme hakkının esas sonucudur.” (ILO, 2018, Par.754)
ILO Uzmanlar Komitesi, 1994 yılında yayınlanan raporunda şöyle demektedir: "Komite'nin görüşüne göre, memur kavramının çok geniş bir biçimde tanımlanması, bu işçiler için grev hakkının çok geniş bir biçimde kısıtlanması veya hatta yasaklanması gibi bir sonuç doğurabilir. (...) Komite, kamu hizmetlerinde grev hakkının yasaklanmasının yalnızca Devlet adına yetki kullanan memurlarla sınırlı tutulması gerektiği görüşündedir." (ILO Uzmanlar Komitesi, Freedom of Association and Collective Bargaining, ILO Uluslararası Çalışma Konferansı 81. Oturumu'na Sunulan Rapor, Cenevre, 1994, Par. 158)
ILO Yönetim Kurulu Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’nin işveren ve hükümet temsilcisi üyelerinin de onayladığı bir kararına göre, grev hakkı ancak Devlet adına yetki kullanan kamu görevlileri için kısıtlanabilir veya yasaklanabilir. (ILO, 2018, Par.828) Komite’ye göre, kamu görevlisi kavramının çok geniş bir biçimde tanımlanması, bu işçiler için grev hakkının ciddi biçimde kısıtlanması ve hatta yasaklanması anlamına gelebilir. Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi bir başka kararında da, kamu görevlisi kavramının çok geniş bir biçimde tanımlanmasının bu işçilerin grev hakkının çok ciddi biçimde kısıtlanması ve hatta yasaklanması anlamına geleceğini belirttikten sonra, kamu hizmetlerinde grev yasağının yalnızca Devlet adına yetki kullanan kamu görevlileriyle sınırlandırılması gerektiğini belirtmektedir. (ILO, 2018, Par.829)
Komite benzer bir kararında grevlerin (1) kamu hizmetlerinde yalnızca Devlet adına yetki kullanan kamu görevlileri için, veya (2) kelimenin tam anlamıyla temel hizmetlerde (diğer bir deyişle, aksamasıyla nüfusun tümünün veya bir kısmının yaşamını, kişisel güvenliğini ve sağlığını tehlikeye sokacak hizmetler) kısıtlanabileceği veya yasaklanabileceği görüşünü tekrarlamıştır. (ILO, 2018, Par.830)
Bu çerçevede değerlendirme yapan Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, adaletin gerçekleştirilmesinde ve yargıda çalışan kamu görevlilerinin Devlet adına yetki kullanan kişiler olduğunu belirttikten sonra, bu kişilerin grev haklarının kısıtlanabileceği, ertelenebileceği veya hatta yasaklanabileceği görüşündedir. (ILO, 2018, Par.832) Ayrıca, Devlet adına yetki kullanan kamu görevlilerinden olan gümrük görevlilerinin grev yapmasının yasaklanmasının da örgütlenme özgürlüğü ilkelerine aykırı olmadığı belirtilmektedir. (ILO, 2018, Par.833)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi öğretmenlerin grev hakkının olması gerektiğini de açıkça savunmaktadır: "Komite, öğretmenlerin, temel hizmetler veya kamu yetkilileri adına hareket eden devlet memurları tanımına girmediğini düşünmektedir." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Freedom of Association, Digest of Decisions and Principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Third Edition, Geneva, 1985, Par. 404)
Komite, örneğin eğitim sektörünü temel hizmet saymazken, eğitim kurumlarındaki müdür ve müdür yardımcılarının grev haklarının kısıtlanabileceği veya tümüyle yasaklanabileceği görüşündedir. (ILO, 2018, Par.844). Diğer taraftan, Komite bir kararında, Devletin bir işveren olarak öğretmenleri koruma yükümlülüğünün bulunduğu ve bu nedenle öğretmenlerin grev hakkının olmaması gerektiği görüşünün kabul görmediğini belirtmektedir. (ILO, 2018, Par.845) Hatta, eğitim sektöründeki grevin olası uzun dönemli sonuçları da öğretmenlerin grev hakkının yasaklanması için yeterli görülmemiştir. (ILO, 2018, Par.846)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, devlet memurları kavramından yalnızca "kamu yetkilileri adına hareket eden kişileri” anladığını ekleyerek, şunları söylemektedir : "Grev hakkı devlet memuriyetinde (devlet memurları, kamu yetkilileri adına hareket eden kişilerdir) ve kelimenin tam anlamıyla temel hizmetlerde, yani aksaması ile nüfusun tümünün veya bir bölümünün hayatını, kişisel güvenliğini veya sağlığını tehlikeye sokacak hizmetlerde kısıtlanabilir ve hatta yasaklanabilir." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Freedom of Association, Digest of Decisions and Principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Third Edition, Geneva, 1985, Par. 394)
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Demiryol-İş Sendikası'nın yaptığı başvuru üzerine de, demiryolu taşımacılığı alanında, ister memur, ister sözleşmeli personel, ister işçi statüsünde çalışıyor olsun, tüm ücretli çalışanlar için grev hakkının tanınması gerektiği yolunda bir karar vermiştir: "Komite, bu nedenle, demiryolu ulaştırma işletmelerinde veya diğer kent kamu raylı taşıma işlerindeki işçilerin, yasal statüleri ne olursa olsun, Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi'nin anladığı anlamıyla temel hizmet yerine getirmediklerini ve bu nedenle de kendi çıkarlarını korumak amacıyla grev yapabilmeleri gerektiği gerçeğine Hükümetin dikkatini çekmektedir." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Türkiye Hükümeti Aleyhinde Şikayet Başvurusu (1521 sayılı Dava), 273. Rapor, Par. 39)
Grevin Amacı (Ekonomik ve Toplumsal Konularda Grevler, Siyasi Grevler, Dayanışma Grevleri, vb.)
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’nin görüşüne göre, işçilerin (tüm ücretlilerin) sosyo-ekonomik ve mesleki çıkarlarını koruma sorumluluğu olan örgütler, genel olarak işçiler ve özellikle istihdam, toplumsal koruma ve yaşam standardı konularında ve üyeleri üzerinde doğrudan etkili olan önemli toplumsal ve ekonomik politika eğilimlerinin yol açtığı sorunlara çözüm ararken grev eylemlerini kullanabilmelidir. (ILO, 2018, Par.759)
“Sempati grevlerine ilişkin genel bir yasaklama istismara yol açabilir ve işçiler, destekledikleri ilk grevin kendisinin yasal olması koşuluyla, bu tür eylemlere başvurabilmelidir.” (ILO, 2018, Par.770)
“Bir grevin bir sendikanın tanınması için yapılmış olması gerçeği, işçiler ve örgütleri tarafından savunulabilen meşru bir çıkardır.” (ILO, 2018, Par.772)
“(Toplu pazarlık için) yetkili kabul edilmeye ilişkin uyuşmazlıklarla bağlantılı bir grevin yasaklanması, örgütlenme özgürlüğü ilkeleriyle uyum içinde değildir.” (ILO, 2018, Par.773)
“İşçilerin birçok aydır ücretlerinin Hükümet tarafından ödenmediği durumlarda gerçekleştirdiği protesto grevleri, meşru sendikal faaliyetlerdir.” (ILO, 2018, Par.775)
“Ücretli çalışanın veya sendikanın taraf olduğu bir toplu uyuşmazlıkla bağlantılı olmayan grev eyleminin yasaklanması, örgütlenme özgürlüğü ilkelerine aykırıdır.” (ILO, 2018, Par.776).
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi birçok durumda, ulusal düzeyde gerçekleştirilen grevlerin, yalnızca siyasal amaçlar gütmemesi ve ekonomik ve toplumsal amaçlara sahip olması durumunda, meşru olduğunu belirtmiştir. Grevlerin yasaklanması, ancak kamu yetkilileri adına hareket eden devlet memurları için veya kelimenin tam anlamıyla temel hizmetlerdeki (yani, aksamasının nüfusun tümünün veya bir bölümünün yaşamını, kişisel güvenliğini veya sağlığını tehlikeye sokabilecek hizmetlerde) işçiler için kabul edilebilir. (ILO, 2018, Par.779)
“Hükümetin ekonomik politikasının toplumsal ve çalışma açısından sonuçlarını protesto eden ulusal düzeyde bir grevin yasadışı olarak ilan edilmesi ve grevin yasaklanması, örgütlenme özgürlüğünün ciddi bir biçimde ihlalini oluşturmaktadır.” (ILO, 2018, Par.780)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, belirli koşulların yerine gelmesi durumunda, genel grevin de serbest olması gerektiği görüşündedir: “Genel greve ilişkin olarak, Komite, grev eyleminin işçi örgütlerinin elinde bulunması gereken eylem araçlarından biri olduğu görüşündedir. Asgari ücretin artırılması, yürürlükteki toplu iş sözleşmelerine saygı gösterilmesi ve ekonomi politikasında bir değişiklik (fiyatları düşürme ve işsizliği azaltma) talebiyle 24 saatlik bir genel grev meşrudur ve Sendika örgütlerinin faaliyetinin normal alanı kapsamındadır.” (ILO, 2018, Par.781)
Grevin yalnızca toplu iş sözleşmesi ile sınırlandırılması ILO denetim organları tarafından bir kısıtlama ve ihlal olarak kabul edilmektedir. ILO Uzmanlar Komitesi 1994 yılında yayınlanan raporunda bu konuda şunları yazmaktadır: "Komite'nin görüşüne göre, işçilerin sosyo-ekonomik ve mesleki çıkarlarını korumakla sorumlu olan örgütler, ilke olarak, üyeleri ve ayrıca genel olarak işçiler üzerinde doğrudan etkisi olan önemli toplumsal ve ekonomik politika eğilimlerinin ortaya çıkardığı sorunlara çözüm arayışı içinde ve özellikle istihdam, toplumsal koruma ve yaşam standardı gibi konularda, durumlarını güçlendirmek amacıyla grev eylemini kullanabilmelidir." (ILO, 1994, Par. 165)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi ise, Türkiye Hükümeti aleyhinde yapılan bir şikayet başvurusu üzerine bu konuda şu değerlendirmeyi yapmıştır:
"Komite, bir protesto grevi yapan sendikaların 58. maddenin 3. fıkrası uyarınca kapatılma tehlikesiyle karşı karşıya bulunduğunu dikkate almaktadır. Uzmanlar Komitesi'nin de belirttiği gibi, grev hakkı, işçilerin ve örgütlerinin, kendi ekonomik ve toplumsal çıkarlarını korumak ve geliştirmek için sahip oldukları temel araçlardan biridir. Bu çıkarlar yalnızca daha iyi çalışma koşullarının elde edilmesi ve mesleki nitelikteki toplu istemlerin peşinden koşulması değil, fakat aynı zamanda ekonomik ve toplumsal politika sorunlarına ve çalışma hayatının işçileri doğrudan ilgilendiren her türlü sorunlarına çözümler aranması ile de ilgilidir. Komite, sendikaların, hükümetin ekonomik ve toplumsal politikalarını eleştirmeyi amaçlayan protesto eylemlerine başvurabilme olanağına sahip olmaları gerektiğini düşünmektedir." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Türkiye Hükümeti Aleyhine Şikayet Başvuruları (997, 999 ve 1029 Sayılı Davalar), 260. Rapor, Par. 32)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi bir başka vesileyle de şu değerlendirmeyi yapmıştır: "Grev hakkı yalnızca bir toplu iş sözleşmesinin imzalanması aracılığıyla çözümlenebilecek iş uyuşmazlıkları ile sınırlı kalmamalıdır; işçiler ve örgütleri, gerekli olduğu durumlarda, daha geniş bir kapsam içinde, üyelerinin çıkarlarını etkileyen ekonomik ve toplumsal konularla ilgili tepkilerini ifade edebilmelidir." (ILO, 2018, Par.766)
Grev Türleri
Grev hakkının kullanılmasında ortaya çıkan sorunlardan biri, hangi eylemlerin grev sayılacağıdır. ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, “grev hakkı”ndan söz ederken, çok geniş bir tanım yapmakta, farklı direniş ve eylem türlerini de “grev hakkı” kapsamında değerlendirmektedir. Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’nin 2018 yılındaki kararlar kitabında bu konu şöyle değerlendirilmektedir: “İşçilere yasaklanan bazı grev eylemi türleri (sendikanın onayı ve desteği olmadan yapılan grevler, iş durdurma, iş yavaşlatma, kurallara tamı tamına uyarak iş yavaşlatma ve oturma grevleri) ile ilgili olarak, Komite, bu kısıtlamaların ancak bu grevlerin barışçıl olmaktan çıkması durumunda haklı kabul edilebileceği görüşündedir.” (ILO, 2018, Par.784)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Federasyon ve Konfederasyonların da grev hakkına sahip olması gerektiğini belirtmektedir: "Federasyonların ve konfederasyonların grev çağrısında bulunmasının yasaklanması, Sözleşmenin 6. maddesinin ihlalidir." (ILO, 2018, Par.757)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Türkiye aleyhinde yapılan bir şikayet başvurusu üzerine şu değerlendirmeyi yapmıştır:
"Komite, 25. maddede grevin niteliği ve amaçları konusunda konmuş olan kısıtlamaların (siyasi grevin, genel grevin ve dayanışma grevlerinin, iş yavaşlatmanın ve üretimi düşürmenin yasaklanması) çok fazla kapsamlı olduğu ve bu konularda Yasanın V. Bölümünde yer alan cezai yaptırımların da son derece ağır olduğu görüşündedir. Komite'nin olduğu kadar Uzmanlar Komitesi'nin de görüşüne göre, tümüyle siyasi nitelikteki grevler örgütlenme özgürlüğü ilkesinin kapsamı içine düşmemekle birlikte, sendikalar, özellikle bir hükümetin ekonomik ve toplumsal politikalarını eleştirmek amacıyla protesto grevlerine başvurabilmelidirler. Ayrıca, dayanışma grevlerinin genel olarak yasaklanması istismara yol açabilir ve grev hakkının kullanılmasına ilişkin yöntemler söz konusu olduğunda, kurallara tamı tamına uyarak işin yavaşlatılması, işyerlerinin işgal edilmesi ve işbaşında oturma grevleri yapılması konularında kısıtlama getirilmesi, ancak bu eylemlerin barışçıl olmaktan çıktığı durumlarda haklılık kazanır." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Türkiye Hükümeti Aleyhinde Şikayet Başvurusu (997, 999 ve 1029 sayılı Davalar), 260. Rapor, Par. 39)
Kolombiya'da 4 işçi konfederasyonunun 14 Kasım 1990 tarihinde ilan ettikleri genel grevle ilgili olarak Hükümetin yasadışı iddiaları karşısında Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi'nin kararı ise şöyledir: "Komite, Hükümetin ekonomik politikasının toplumsal sonuçları ve işçiler açısından sonuçlarını protesto etmek için 14 Kasım 1990 tarihinde ülke düzeyinde gerçekleştirilen grevin yasadışı ilan edilmesinin ve bu grevin yasaklanmasının, örgütlenme özgürlüğünün ciddi bir biçimde ihlalini oluşturduğu düşüncesindedir." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Kolombiya Hükümeti Aleyhinde Şikayet Başvurusu, 1562 sayılı Dava, 279. Rapor, Par. 518/a)
ILO Uzmanlar Komitesi'nin 1994 yılı raporunda bu konuda şu değerlendirme yer almaktadır: "Komite, dayanışma grevlerinin genel olarak yasaklanmasının istismara yol açabileceğini ve desteklenen grevin yasal olması koşuluyla, işçilerin bu tür eylemlere başvurabilmeleri gerektiğini düşünmektedir." (ILO, 1994, Par. 168)
ILO Uzmanlar Komitesi'nin iş yavaşlatılması ve kuralları tamı tamına uygulayarak iş yavaşlatılması konularındaki görüşü de şöyledir: "Komite, grev eyleminin biçimi konusundaki kısıtlamaların, ancak bu eylemin barışçıl olmaktan çıkması durumunda haklı kabul edilebileceği görüşündedir." (ILO, 1994, Par. 173)
Temel Hizmetler veya Faaliyetler
ILO’nun Uzmanlar Komitesi ve Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, tüm ücretli çalışanlar için grev hakkını genel bir ilke olarak koyarken, bu hakkın yalnızca "temel hizmetler veya faaliyetlerde" kısıtlanabileceğini belirtmektedir.
ILO Uzmanlar Komitesi'ne göre, "temel hizmetler" ile kastedilen, "yalnızca, aksaması durumunda nüfusun tümünün veya bir bölümünün hayatını, kişisel güvenliğini veya sağlığını tehlikeye sokacak hizmet veya faaliyetlerdir." (ILO, 1994, Par. 159)
Bu konularda ILO denetim organlarının bazı kararları şöyle sıralanabilir:
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, tüm ulaştırma hizmetlerini, bankacılığı, metal ve petrol üretim endüstrilerini, eğitimi "temel nitelikte" hizmetler kabul etmemektedir. (ILO, 1985, Par. 402) Buna göre, bu işlerde grev yapılabilmelidir.
Uluslararası Madenciler Federasyonu tarafından Türkiye aleyhinde yapılan bir şikayet başvurusu üzerine ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi şu kararı vermiştir: "Madencilik sektörü, işçilerin kendi çıkarlarını grev eylemi aracılığıyla koruma ve geliştirmelerinin yasaklanabileceği bir temel hizmet değildir." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Türkiye Hükümeti Aleyhinde Şikayet Başvurusu (1697 sayılı Dava), Par. 465)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi bu görüşünü 1985 yılında da ifade etmiştir: "Metal ve madencilik sektörleri, işçilerin grev eylemi aracılığıyla çıkarlarını koruyup geliştirebilme haklarının yasaklanabileceği temel hizmetler değildir." (ILO, 1985, Par. 406)
Bir uluslararası işkolu federasyonu olan FIET tarafından Türkiye aleyhinde yapılan bir şikayet başvurusu üzerine Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi'nin bankacılıkla ilgili olarak verdiği karar da aynı niteliktedir, bu işkolunda kamu kesimi ve özel kesimde grev hakkının tanınmasını istemektedir: "Komite, bu nedenle, Hükümetten, yürürlükteki mevzuatın bu ilkeleri ihlal eden hükümlerini değiştirmek için, ister özel sektörde ve ister kamu sektöründe istihdam ediliyor olsunlar, tüm banka işçilerinin kendi tercih ettikleri örgütleri kurma ve bunlara katılma hakkını ve bankacılık sektöründeki işçilere grev hakkını güvenceye alacak bir anlayışla, gerekli önlemleri hızla almasını ister." (ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, Türkiye Hükümeti Aleyhinde Şikayet Başvurusu (1582 sayılı Dava), 281. Rapor, Par. 234)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi ulaştırma işkolunda grev hakkı konusunda şunları söylemektedir: "Komite, ulaştırmanın genel olarak temel hizmetler kategorisi içine girmediği görüşündedir." (ILO, 1985, Par. 407) "Metropol ulaştırma işletmelerindeki işçiler Sözleşmede belirlenen anlamda kamu görevlisi değillerdir ve kelimenin tam anlamıyla temel hizmetler yerine getirmemektedirler." (ILO, 1985, Par. 408)
ILO Uzmanlar Komitesi 1994 yılındaki raporunda şöyle demektedir: "Komite'nin görüşüne göre, grev gözcüleri ve işyeri işgalleri konusundaki kısıtlamalar yalnızca bu eylemlerin barışçı olmaktan çıktığı durumlarla sınırlı kalmalıdır." (ILO, 1994, Par. 174)
ILO Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi grev gözcülerinin çalışmalarıyla ilgili şu değerlendirmeyi yapmaktadır: "Grev gözcülüğü yapmak ve diğerlerinin işyerinden uzak kalması için ısrarla ama barışçıl bir biçimde çaba göstermek yasadışı kabul edilemez." (ILO, 2018, Par. 939)
Grevin Önkoşulları
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’nin oybirliğiyle aldığı kararlara göre, bir grevin arabuluculuk veya uzlaştırma sağlamak amacıyla görüşmeler yoluyla bir çözüm aramalarına fırsat vermek için makul bir süre ertelenmesi kendi başına örgütlenme özgürlüğü ilkelerinin ihlali anlamına gelmemektedir. (ILO, 2018, Par.794) Bir grev çağrısında bulunmadan makul bir süre önceden işvereni bilgilendirme zorunluluğu da, kabul edilebilir. (ILO, 2018, Par.799) 48 saat önceden bildirim makul bir süredir (ILO, 2018, Par.800). Diğer taraftan, temel hizmetlerde grev ilanından önce tarafların durumu değerlendirme amacıyla 40 günlük bir süre koşulunun getirilmesi örgütlenme özgürlüğü ilkelerine aykırı değildir. Böylece taraflar tekrar pazarlık masasına oturabilecek ve belki greve başvurmadan anlaşmaya varabileceklerdir. (ILO, 2018, Par.802)
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, grev oylaması konusunda da bazı ilkeler belirlemiştir.
Komite’ye göre, sözkonusu işyerinde grev kararı alınabilmesi için tüm işçilerin yarıdan fazlasının onay vermesi aşırı bir düzenlemedir ve özellikle büyük işletmelerde, bu aşırılık grev hakkının kullanılmasını engelleyebilir. (ILO, 2018, Par.806) Özellikle çok sayıda işçiyi örgütlemiş olan sendikalarda grev için işçilerin mutlak çoğunluğun onayının gerekli kılınması kolay değildir. Bu nedenle, grev oylamasında mutlak çoğunluk öngören bir düzenleme grev hakkını ciddi biçimde riske atma tehlikesini taşımaktadır. (ILO, 2018, Par.807) Federasyon ve konfederasyonların grev uygulaması durumunda, üye örgütlerin çoğunluğunun bu girişime onay vermesi ve herhangi bir işyerindeki işçilerin mutlak çoğunluğunun grevi onaylaması zorunluluğu, sendikaların potansiyel faaliyetleri konusunda ciddi kısıtlamalar oluşturmaktadır.” (ILO, 2018, Par.811)
Grevlerin Kısıtlanabileceği ve Hatta Yasaklanabileceği Durumlar ve Hak Kaybını Telafi Edici Güvenceler
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’ne göre, bir grevin ulusal güvenlik veya kamu sağlığı gibi gerekçelerle ertelenme yetkisi ve sorumluluğu hükümete ait olmamalıdır. Bu konuda yetki ve sorumluluk, ilgili tüm tarafların güvenine sahip bir bağımsız kurum tarafından üstlenilmelidir. (ILO, 2018, Par.825)
Temel Hizmetler
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi, çeşitli kararlarında, bazı sendikal hakların kısıtlanabildiği “temel hizmetler”in kapsamına açıklık getirmektedir. Komite’nin bir kararına göre, kelimenin tam anlamıyla temel hizmetler ile kastedilen büyük ölçüde bir ülkede geçerli olan koşullara bağlıdır. Ayrıca, bu kavram mutlak değildir; diğer bir deyişle, bir grev eğer belirli bir süreyi aşarsa veya belirli bir kapsamın ötesine geçer ve böylece nüfusun tümünün veya bir bölümünün yaşamı, kişisel güvenliği veya sağlığı açısından bir tehlike oluşturursa, “temel hizmet”e dönüşebilir. (ILO, 2018, Par. 837). Komite’nin çeşitli kararlarında temel hizmetler içinde kabul edilen bazı sektörler aşağıda sunulmaktadır (ILO, 2018, Par.840) Bu sektörlerin her birine ilişkin alınmış ayrı ayrı kararlar söz konusudur: Hastane sektörü, elektrik hizmetleri, su temin hizmetleri, telefon hizmeti, polis ve silahlı kuvvetler, itfaiye hizmetleri, kamu ve özel hapishane hizmetleri, okul yaşındaki öğrencilere yiyecek sağlanması ve okulların temizlenmesi, hava trafik kontrolü.
Kelimenin tam anlamıyla temel hizmet olarak kabul edilen sektörlerde çalışanların bazılarının da grev hakkı olmalıdır. Komite, hastanelerde çalışanlara ilişkin verdiği bir kararda, temel hizmet kabul edilen işyerlerindeki hastane işçileri ve bahçıvanları gibi bazı ücretli kategorilerinin grev hakkından mahrum bırakılmaması gerektiğini belirtmiştir. (ILO, 2018, Par.849)
Örgütlenme Özgürlüğü Komitesi’nin kararlarına göre, aşağıda belirtilen hizmetler kelimenin tam anlamıyla temel hizmetler kapsamına girmemektedir (ILO, 2018, Par.842) Bu sektörlerin her biri için ayrı ayrı alınmış kararlar bulunmaktadır: Radyo ve televizyon, petrol sektörü ve petrol tesisleri, uçuşların devamını sağlayacak yakıt dağıtımı, gaz sektörü, gaz tenekelerinin doldurulması ve satışı, limanlar, bankacılık, merkez bankası, sigorta hizmetleri, tüketim vergilerinin ve vergilerin toplanması için bilgisayar hizmetleri, alışveriş merkezleri ve eğlence parkları, metal ve madencilik sektörleri, büyük kentlerdeki ulaşım dahil olmak üzere genel olarak ulaşım, havayolu pilotları, yakıt üretim, nakil ve dağıtımı, demiryolu hizmetleri, posta hizmetleri, çöp toplama hizmetleri, soğutma işletmeleri, otel hizmetleri, inşaat, araba imalatı, tarımsal faaliyetler, gıda maddeleri arzı ve dağıtımı, çay, kahve ve hindistan cevizi plantasyonları, darphane, hükümet basım hizmeti ve devletin alkol, tuz ve tütün tekelleri, eğitim sektörü, maden suyu şişeleme şirketleri, uçak tamiri, asansör hizmetleri, ihracat hizmetleri, özel güvenlik hizmetleri (kamu veya özel hapishane hizmetleri hariç olmak üzere), havaalanları (hava trafik kontrolü hariç olmak üzere), eczaneler, fırınlar, bira üretimi, cam endüstrisi.
Sonuç
ILO Sözleşme ve yetkili organ kararlarında, “işçi” olarak belirtilen tüm statülerdeki ücretlilerin en geniş örgütlenme, toplu pazarlık ve grev hakları tanınmaktadır. ILO Sözleşmeleri, Anayasamızın 90. maddesinin emredici hükmüne göre, kendi kanunlarımızın üstündedir. Kamu çalışanları sendikalarının bu haklardan yararlanabilmeleri için gerekli girişimlerde bulunmaları kendi çıkarlarına olacaktır.
